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各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)局,計劃單列市、省會城市環(huán)境保護(hù)局:
??新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評價法施行以來,關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表,或者未依照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表,擅自開工建設(shè)(以下簡稱“未批先建”)違法行為的行政處罰,在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面,實踐中存在不同爭議。經(jīng)研究,現(xiàn)就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。
??一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用
??(一)相關(guān)法律規(guī)定
??2002年公布的原環(huán)境影響評價法(自2003年9月1日起施行)第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定:
??“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件,擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),限期補(bǔ)辦手續(xù);逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分。
??“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意,建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分?!?br style="color: rgb(51, 51, 51); font-family: 'Microsoft Yahei', Tahoma, simsun; font-size: 14px; line-height: 14px; white-space: normal; background-color: rgb(255, 255, 255);"/>??2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法(自2015年1月1日起施行)第六十一條規(guī)定:“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開工建設(shè)的,由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè),處以罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?!?br style="color: rgb(51, 51, 51); font-family: 'Microsoft Yahei', Tahoma, simsun; font-size: 14px; line-height: 14px; white-space: normal; background-color: rgb(255, 255, 255);"/>??2016年修正的新環(huán)境影響評價法(自2016年9月1日起施行)第三十一條規(guī)定:“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表,擅自開工建設(shè)的,由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),根據(jù)違法情節(jié)和危害后果,處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀;對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分。”
??通過以上法律修訂,新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的要求。
??(二)法律適用
??關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰,我部2016年1月8日作出的《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉(2014修訂)第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)政法函〔2016〕6號)已對“新法實施前已經(jīng)擅自開工建設(shè)的項目的法律適用”作出相關(guān)解釋,現(xiàn)針對實踐中遇到的問題,進(jìn)一步提出補(bǔ)充意見如下:
??1.建設(shè)項目于2015年1月1日后開工建設(shè),或者2015年1月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的,立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境保護(hù)法第六十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰,不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。
??2.建設(shè)項目于2016年9月1日后開工建設(shè),或者2016年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的,立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰,不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。
??二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限
??(一)相關(guān)法律規(guī)定
??行政處罰法第二十九條規(guī)定:“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計算。”
??(二)追溯期限的起算時間
??根據(jù)上述法律規(guī)定,“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計算。因此,“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定,不予行政處罰。
??(三)違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的行政處罰
??1.建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的,應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰
??對建設(shè)項目“未批先建”并已建成投入生產(chǎn)或者使用,同時違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為應(yīng)當(dāng)如何處罰,全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》(法工委復(fù)〔2007〕2號)規(guī)定:“關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設(shè)項目,同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰?!?br style="color: rgb(51, 51, 51); font-family: 'Microsoft Yahei', Tahoma, simsun; font-size: 14px; line-height: 14px; white-space: normal; background-color: rgb(255, 255, 255);"/>??據(jù)此,建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的,應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。
??2.對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的處罰,不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響
??建設(shè)項目違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間,由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài),因此,即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限,環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰,不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
??(四)其他違法行為的行政處罰
??建設(shè)項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后,有關(guān)單位或者個人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污,通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù),或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一,分別構(gòu)成獨(dú)立違法行為的,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對相關(guān)違法行為依法予以處罰。
??三、關(guān)于建設(shè)單位可否主動補(bǔ)交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批
??(一)新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批
??對“未批先建”違法行為,2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法第六十一條增加了處罰條款,該條款與原環(huán)境影響評價法(2002年)第三十一條相比,未規(guī)定“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”的內(nèi)容;2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條,亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補(bǔ)辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件,但并未禁止建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。
??(二)建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的,有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理
??因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰,或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的,建設(shè)單位主動補(bǔ)交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的,有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理,并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理:
??1.對符合環(huán)境影響評價審批要求的,依法作出批準(zhǔn)決定。
??2.對不符合環(huán)境影響評價審批要求的,依法不予批準(zhǔn),并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。
??建設(shè)單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的,應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。
??我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見不一致的,以本意見為準(zhǔn)。原國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于如何認(rèn)定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復(fù)函》(環(huán)發(fā)〔1999〕23號)和《關(guān)于〈環(huán)境影響評價法〉第三十一條法律適用問題的復(fù)函》(環(huán)函〔2004〕470號)同時廢止。